對(duì)我國(guó)城市軌道交通投資環(huán)境的分析及對(duì)策研究 從目前國(guó)內(nèi)外特大城市交通投資方向的選擇以及產(chǎn)出效果來(lái)看，均把發(fā)展城市軌道交通放在首位，當(dāng)然這和軌道交通項(xiàng)目自身對(duì)于解決城市交通的擁擠，污染問題，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展所具有的經(jīng)濟(jì)技術(shù)綜合優(yōu)勢(shì)密不可分。然而，城市軌道交通項(xiàng)目投資數(shù)額巨大，投資周期長(zhǎng)，且項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后，收益低于社會(huì)平均收益水平，單純的依靠以政府為投資主體的投融資體制明顯是不符合當(dāng)前城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)律的，更難以滿足我國(guó)城市化進(jìn)程中城市客運(yùn)需求方式的多樣性和需求數(shù)量的大幅增加。一、對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目的整體規(guī)劃及資金需求 我國(guó)城市軌道交通的建設(shè)尚處于起步階段，除北京、上海、廣州、深圳、武漢、南京、沈陽(yáng)等大城市（或發(fā)達(dá)地區(qū)）編制了軌道交通網(wǎng)絡(luò)的專項(xiàng)整體規(guī)劃外，多數(shù)城市根據(jù)自身需求以單個(gè)項(xiàng)目向國(guó)家計(jì)委報(bào)批，尚未形成全國(guó)范圍內(nèi)的城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃。因此，把握城市軌道交通整體規(guī)劃和資金需求的難度較大。作者通過整理部分城市在互聯(lián)網(wǎng)上公開的數(shù)據(jù)，匯總了表中所示的國(guó)內(nèi)部分城市軌道交通整體規(guī)劃及資金需求情況。 由于建設(shè)任務(wù)繁重，投資規(guī)模過于龐大，國(guó)家有關(guān)部門已注意到城市承受能力不足的問題，開始控制軌道交通項(xiàng)目的審批進(jìn)度。從1999年至今，國(guó)家僅批準(zhǔn)了16條城市軌道交通線路。從目前掌握的情況看，“十五”期間，上海、北京等10個(gè)城市將建設(shè)城市軌道交通項(xiàng)目27個(gè)，投資需求將超過2000億元，這將成為我國(guó)有史以來(lái)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中投資規(guī)模最大的一批項(xiàng)目。因此，有必要對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目的投資環(huán)境及其主要影響因素進(jìn)行深入分析，并進(jìn)行對(duì)策研究，以促進(jìn)城市軌道交通設(shè)施建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。二、我國(guó)城市軌道交通項(xiàng)目的投資環(huán)境現(xiàn)狀分析1.國(guó)家積極的財(cái)政政策及商業(yè)銀行的貸款都存在較大的不確定性 我國(guó)自1998年開始實(shí)施積極的財(cái)政政策，現(xiàn)已實(shí)施了6年多，積極的財(cái)政政策對(duì)于國(guó)家加大對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資，確保交通建設(shè)資金的來(lái)源，特別對(duì)于城市軌道交通項(xiàng)目的投資起到了積極的作用。但作為一種短期的財(cái)政政策，長(zhǎng)時(shí)期的實(shí)施已產(chǎn)生了擠出效應(yīng)；對(duì)經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)的拉動(dòng)已經(jīng)呈現(xiàn)出逐年遞減的態(tài)勢(shì)。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家蕭灼基在廣州舉行的首屆南方經(jīng)濟(jì)論壇上也指出，我國(guó)積極財(cái)政政策的實(shí)施空間有限，不宜長(zhǎng)期實(shí)行。隨著我國(guó)財(cái)政的基本職能由行政型財(cái)政向公共型財(cái)政的轉(zhuǎn)變，積極財(cái)政政策的逐步淡出是必然的。此外，國(guó)家對(duì)商業(yè)銀行監(jiān)管力度不斷加大，對(duì)銀行貸款審批制度進(jìn)一步規(guī)范，商業(yè)銀行自身防范金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的不斷提高，商業(yè)銀行對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資越來(lái)越謹(jǐn)慎!近些年。商業(yè)銀行已明顯加大對(duì)軌道交通設(shè)施投資的貸款審查力度，貸款趨緊是一種必然的趨勢(shì)。在目前這種情況下，單純依靠地方政府財(cái)政來(lái)提供龐大的城市軌道交通建設(shè)資金，必將對(duì)地方財(cái)政及城市軌道交通網(wǎng)的整體建設(shè)產(chǎn)生不利影響。2總投資大，投資主體單一等問題引起建設(shè)資金籌措困難 從2002年世行評(píng)審的幾個(gè)項(xiàng)目的投資分析看，由于各種原因，建設(shè)成本高，各種軌道項(xiàng)目平均造價(jià)高達(dá)26億元/km，比我國(guó)計(jì)劃修建的第1條高速鐵路———京滬高速鐵路的單位造價(jià)高出幾倍。另外與國(guó)外相比，我國(guó)城市公共交通尤其是軌道交通的投資及運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼均由地方政府獨(dú)自負(fù)擔(dān)，而且財(cái)政部明確規(guī)定城市維護(hù)建設(shè)稅不能用于城市公共電、汽車和輪渡等公交設(shè)施的建設(shè)，車輛購(gòu)置、更新和公交場(chǎng)站設(shè)施的建設(shè)全部由城市財(cái)政撥款解決，經(jīng)營(yíng)上依靠票價(jià)收入和財(cái)政補(bǔ)貼維持。那么，地方財(cái)政因沒有固定的公共交通發(fā)展資金，只能根據(jù)每年的財(cái)政狀況對(duì)公共交通的發(fā)展建設(shè)進(jìn)行一定的財(cái)政補(bǔ)貼。由于城市軌道交通項(xiàng)目投資過于巨大，政府在資金籌措上經(jīng)常捉襟見肘。如：北京地鐵復(fù)八線于1989年開工建設(shè)，由于財(cái)政資金難以落實(shí)，工期一拖再拖，1997年國(guó)家開發(fā)銀行貸款20億元和建設(shè)銀行貸款10億元資金到位，才在建國(guó)50周年大慶前建成通車。只靠財(cái)政性資金建設(shè)城市軌道交通項(xiàng)目是不可能實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展的。3現(xiàn)有交通投資體制不利于城市軌道交通投資環(huán)境的改善 1. 交通系統(tǒng)內(nèi)部投資體制的封閉性。我國(guó)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，多年以來(lái)交通基建投資基本是在交通系統(tǒng)內(nèi)部封閉運(yùn)行，導(dǎo)致政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力個(gè)人化，增加了投資成本，降低了投資質(zhì)量；更由于部門壟斷的影響!外部資本投資城市軌道交通項(xiàng)目仍存在很多壁壘，介入非常有限；此外，由于缺乏強(qiáng)有力的財(cái)產(chǎn)約束機(jī)制與利益激勵(lì)機(jī)制，軌道基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率和效益不高。2.注冊(cè)資本制度問題。城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)周期較長(zhǎng)，實(shí)行業(yè)主責(zé)任制時(shí)，國(guó)家或地方政府本金投入是按計(jì)劃逐年安排的，項(xiàng)目公司的股本金不能一次到位，只能在建設(shè)期內(nèi)分年投入。如果采用法定資本制度設(shè)立真正意義上的軌道交通項(xiàng)目股份公司，則每年公司擴(kuò)大股本都須召開股東大會(huì)，修改各項(xiàng)文件，向各有關(guān)部門申報(bào)審批，不僅程序繁瑣，更麻煩的是增資擴(kuò)股屬增發(fā)新股行為，在《公司法》有關(guān)條文的規(guī)限下，將難以實(shí)施，會(huì)使各年度資金與城軌建設(shè)進(jìn)度的銜接出現(xiàn)問題，對(duì)工程建設(shè)和公司的規(guī)范運(yùn)作產(chǎn)生不利影響。4缺乏科學(xué)的長(zhǎng)遠(yuǎn)的城市軌道交通發(fā)展規(guī)劃 雖然城市軌道交通在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)發(fā)展100多年了，但真正進(jìn)入我國(guó)發(fā)展的歷史還很短，對(duì)于如何結(jié)合我國(guó)的特殊國(guó)情進(jìn)行科學(xué)、長(zhǎng)遠(yuǎn)的城市軌道交通規(guī)劃，在國(guó)內(nèi)理論界還是一個(gè)不太成熟的課題。從目前實(shí)際規(guī)劃效果來(lái)看，由于每個(gè)城市的軌道交通網(wǎng)沒形成一定的規(guī)模，運(yùn)行間隔過大，沒有與鐵路、民航、公交等其它交通方式實(shí)現(xiàn)有機(jī)的接合0甚至部分軌道線路在開通初期即因?yàn)榕c原有公交線路發(fā)生惡性競(jìng)爭(zhēng)，難以吸引更多的客源，達(dá)不到預(yù)期的運(yùn)量，造成運(yùn)營(yíng)嚴(yán)重虧損。5城市軌道交通項(xiàng)目實(shí)施直接融資的法律障礙 城市軌道交通項(xiàng)目在建設(shè)期間及建成初期一般很難有良好的業(yè)績(jī)支撐，而《公司法》規(guī)定公司發(fā)行新股要求“公司在最近三年內(nèi)連續(xù)盈利，并可向股東支付股利”、“公司與其利潤(rùn)可達(dá)同期銀行存款率”，這實(shí)際排除了大型基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的業(yè)主股份公司在建設(shè)期和項(xiàng)目建成營(yíng)運(yùn)期向社會(huì)公眾發(fā)行股票的可能性，對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目實(shí)施直接融資形成了法律上的障礙。6城市軌道交通項(xiàng)目效益問題 一般來(lái)說，城市軌道交通項(xiàng)目具有很高的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，但由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府過于強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的公益性，過于追求城市軌道交通項(xiàng)目的社會(huì)效益最大化，使得運(yùn)營(yíng)企業(yè)無(wú)法按運(yùn)營(yíng)成本制定票價(jià)，因而運(yùn)營(yíng)企業(yè)極易虧損。另外我國(guó)對(duì)城市土地實(shí)行所有權(quán)與使用權(quán)分離的政策，由投資軌道交通項(xiàng)目帶來(lái)的外延效益（如土地升值等）不能直接體現(xiàn)在項(xiàng)目自身收益中，因此國(guó)內(nèi)外的軌道交通項(xiàng)目除香港外，幾乎都存在財(cái)務(wù)虧損問題。三、創(chuàng)造良好投資環(huán)境的對(duì)策思路 1.按市場(chǎng)化原則理順城市軌道交通項(xiàng)目投資與運(yùn)營(yíng)的關(guān)系營(yíng)造良好的城市軌道交通投資環(huán)境其出發(fā)點(diǎn)不應(yīng)僅僅著眼于項(xiàng)目規(guī)劃階段如何“引資”，更為關(guān)鍵的還在于項(xiàng)目的“市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式”。因?yàn)槔硐氲倪\(yùn)營(yíng)模式直接關(guān)乎項(xiàng)目是否能夠償還貸款并為投資者帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益的問題，它最終決定了投資者的信心。香港地鐵得以借助豐富的融資渠道迸行融資，很大程度上得益于它優(yōu)秀的經(jīng)營(yíng)成果。香港地鐵2002年純利達(dá)42億港元，營(yíng)業(yè)額達(dá)76.86億港元，其中車費(fèi)收入占最大比例為74%，車站內(nèi)其他業(yè)務(wù)收入以及鐵路營(yíng)運(yùn)以外的收入，各占13%，經(jīng)過近20年的發(fā)展，香港地鐵公司在金融界享有良好的信譽(yù)，融資已無(wú)需政府擔(dān)保。其成功的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式，對(duì)我國(guó)內(nèi)地那些正積極主動(dòng)地發(fā)展城市軌道交通項(xiàng)目的特大型城市，具有極為現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。2.樹立科學(xué)的城市軌道交通發(fā)展觀念，營(yíng)造良好的政策環(huán)境 ①因地制宜發(fā)展適合本地區(qū)特點(diǎn)的城市軌道交通項(xiàng)目。城市地鐵以其運(yùn)量大，環(huán)保，快捷，占地面積小等優(yōu)勢(shì)正越來(lái)越受到發(fā)達(dá)城市政府的親睞。然而由于歷史，地理，文化等原因，我國(guó)各大城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r很不平衡，即使在一座大型城市內(nèi)部，各區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，老百姓的出行習(xí)慣也是不同的，對(duì)地鐵項(xiàng)目的建設(shè)只有在充分考慮到本地區(qū)的實(shí)際情況，特別是在客流量達(dá)到一定的規(guī)模后才應(yīng)考慮?，F(xiàn)在我國(guó)大城市地鐵每公里造價(jià)為5億元-7億元，在目前的國(guó)情下，建造這種項(xiàng)目，各地政府需要慎之又慎。 筆者認(rèn)為，輕軌交通以其相對(duì)于地鐵建設(shè)、運(yùn)營(yíng)投資少的優(yōu)勢(shì)（輕軌的造價(jià)為1億元/公里-1.5億元/公里，約為地下鐵道的1/3-1/4，單位運(yùn)量投資0.8元/人公里-1.1元/人公里，比地鐵低40%左右）更具有良好的發(fā)展前景。因此，在我國(guó)當(dāng)前城市交通建設(shè)投資水平較高但交通需求仍無(wú)法滿足的形勢(shì)下，以投資輕軌為主，地鐵為輔的做法是較為可取的。 ②解決好引入外資所涉及的兩個(gè)重要政策性問題。要想進(jìn)一步吸引外商投資于城市軌道交通設(shè)施領(lǐng)域，有兩個(gè)帶有政策性的問題必須得到解決：一是允許外資在城市軌道交通設(shè)施項(xiàng)目上擁有多大的股權(quán)問題；二是城市軌道交通設(shè)施投資回報(bào)率問題。解決第一個(gè)問題的關(guān)鍵是，首先應(yīng)明確國(guó)家沒有必要對(duì)所有的交通基礎(chǔ)設(shè)施都保持控股地位。即對(duì)那些極易形成壟斷的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府應(yīng)擁有控股權(quán)，而對(duì)于那些既帶有社會(huì)公益性又可以進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作的項(xiàng)目則可以適當(dāng)放寬外商投資的政策界限；此外，我們還應(yīng)明確國(guó)家對(duì)外商投資的宏觀調(diào)控不是簡(jiǎn)單通過中方在注冊(cè)資本中控股來(lái)實(shí)現(xiàn)的，國(guó)家還可以借助于價(jià)格、稅收、信貸等手段來(lái)管理這些投資項(xiàng)目。對(duì)于第二個(gè)問題，政府政策的重點(diǎn)應(yīng)放在通過宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)間接控制外商的投資回報(bào)率。投資回報(bào)率作為投資者對(duì)未來(lái)收益的一種預(yù)測(cè)值，其高低是由投資規(guī)模、技術(shù)設(shè)備、經(jīng)營(yíng)管理、市場(chǎng)狀況等多種因素決定的。人為地確定投資回報(bào)率界限和政府承諾外商投資回報(bào)率都是反市場(chǎng)的行為，結(jié)果不是抑制了外商投資基礎(chǔ)設(shè)施的積極性、就是因外商沒有投資的風(fēng)險(xiǎn)壓力而在資金、技術(shù)、管理等方面不能做到全力以赴。3.政府應(yīng)有針對(duì)性地對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目加大支持和扶持力度 ①在土地開發(fā)方面進(jìn)行政策性傾斜。世界上任何一家軌道項(xiàng)目公司如果僅憑其主營(yíng)性業(yè)務(wù)（車票收入）是無(wú)法償還貸款資金的，甚至連運(yùn)營(yíng)成本也很難維持，這已為歷史所證明。因此，政府是否能夠賦予運(yùn)營(yíng)公司沿線及車站附近一定的土地開發(fā)權(quán)及資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，用綜合性收益來(lái)彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的虧損并產(chǎn)生盈利，對(duì)于投資者是至關(guān)重要的。同時(shí)，政府還應(yīng)加強(qiáng)城市土地宏觀調(diào)控，嚴(yán)禁批租失衡而造成土地供過于求。 ②提供稅收優(yōu)惠。為加快城市軌道交通的發(fā)展，政府還需提供稅收優(yōu)惠，對(duì)地鐵部門等收人實(shí)行減免法人稅和固定資產(chǎn)稅的稅收優(yōu)惠政策。并可以進(jìn)一步規(guī)定，凡享受減免稅優(yōu)惠政策的收人必須納人地鐵部門內(nèi)部基金，用于地鐵新線路的投資。通過這—政策，對(duì)地鐵公司來(lái)說，可以減輕新線路建設(shè)投資的利息負(fù)擔(dān)；對(duì)普通市民而言，則有保持建設(shè)工程前后運(yùn)費(fèi)穩(wěn)定的好處。 ③完善有關(guān)法規(guī)，為城市軌道交通設(shè)施項(xiàng)目直接融資提供便利。如前所述，目前城市軌道交通設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)期間和建成初期實(shí)現(xiàn)直接融投資存在一定法規(guī)障礙，完善有關(guān)法規(guī)政策，為項(xiàng)目直接融資留下一定空間，對(duì)于完善投資環(huán)境是十分重要的。3年香港聯(lián)合證券交易所為了方便江蘇寧滬高速公路股份有限公司募股上市，特意對(duì)交易所上市規(guī)則的有關(guān)條款進(jìn)行修改，增加了對(duì)基建項(xiàng)目盈利業(yè)績(jī)耍求的特別豁免條款，才使寧滬公司成為國(guó)內(nèi)首家無(wú)'年主營(yíng)盈利業(yè)績(jī)順利掛牌上市的基建公司。其成功的經(jīng)驗(yàn)很值得城市軌道交通項(xiàng)目直接融資借鑒。此外，根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)周期較長(zhǎng)的特點(diǎn)，還可以實(shí)行注冊(cè)資本分期到位制度（類似于外商投資企業(yè)注冊(cè)制度）。這樣處理符合國(guó)際慣例和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)客觀規(guī)律，項(xiàng)目公司可根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)需要合理安排資金、提高資金使用效率，減少變更注冊(cè)的大量事務(wù)性工作。4積極拓寬籌資渠道，建立發(fā)展基金 ①發(fā)行債券、股份制集資，充分利用民間資金。城市軌道交通建設(shè)投資大、周期長(zhǎng)，一般分散的社會(huì)主體無(wú)法承擔(dān)，而由政府提供擔(dān)保，由軌道交通項(xiàng)目公司發(fā)行債券、股份制集資則是一種迅速籌集資金的辦法之一。此外，軌道交通項(xiàng)目公司一旦上市，還可發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券，可轉(zhuǎn)換債券對(duì)投資者來(lái)說是一種十分好的投資方式，由于它既是債券又是股票，如持有人不需要本息就可以在確定的年限內(nèi)轉(zhuǎn)換成股票，而公司則可以從發(fā)行債券中獲取大批資金，進(jìn)行項(xiàng)目投資。 ② 建立“城市軌道交通發(fā)展基金”，進(jìn)一步完善城市軌道運(yùn)輸項(xiàng)目投資體系。如前所述，實(shí)現(xiàn)城市的軌道交通規(guī)劃建設(shè)將需要大量的資金，僅靠目前的財(cái)政投資體制是不可行的。因此，筆者認(rèn)為，正在籌劃城市軌道交通項(xiàng)目的城市應(yīng)建立穩(wěn)定的“城市軌道交通發(fā)展基金”。至于建立基金的途徑，建議采用全市土地開發(fā)收益、基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)和沿線一定范圍內(nèi)的房地產(chǎn)開發(fā)收益等按一定比例“提成”作為“基金”，以立法的形式穩(wěn)定下來(lái)。有穩(wěn)定的基金不但是申請(qǐng)到貸款的關(guān)鍵，同時(shí)還可以為新的城市軌道交通項(xiàng)目籌集資本金，達(dá)到良性循環(huán)、滾動(dòng)發(fā)展。四、結(jié)束語(yǔ) 從上文的分析中可以看出，政府作為城市軌道交通項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的主要責(zé)任者，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，加大政策支持，加強(qiáng)立法，采取多元化投資，在運(yùn)營(yíng)管理方面鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作應(yīng)是改善、優(yōu)化城市軌道交通項(xiàng)目投資環(huán)境的良策。